Artikel

Penegakan Hukum dan Reformasi Sektor Keamanan

Konsep Sektor Keamanan (Security Sector)

Pembicaraan mengenai sektor keamanan pada awalnya terfokus pada militer, tetapi kemudian terjadi perkembangan penting yang membuat definisi sektor keamanan menjadi lebih luas dan dalam. Sektor keamanan diartikan sebagai gabungan antara aktor keamanan tradisional, misalnya unit pertahanan, polisi, penjaga perbatasan, badan intelijen, lembaga peradilan, angkatan pertahanan yang tidak resmi seperti perusahaan militer, swasta, kelompok pemberontak, serta manajemen dan organ pengawas seperti kementerian atau parlemen[2].

Sektor keamanan saat ini meliputi transformasi sistem keamanan yang mencakup semua aktor, peran mereka, tanggung jawab, dan tindakan bekerja bersama untuk mengatur dan melaksanakan sistem dalam cara yang lebih konsisten dengan norma demokrasi dan prinsip pemerintahan yang baik sehingga menyumbang kepada kerangka keamanan yang berfungsi baik[3]. Reformasi sektor keamanan juga digambarkan secara lebih sederhana sebagai sebuah proses untuk mengembangkan struktur keamanan yang profesional dan efektif yang akan membuat warganegara hidup secara aman[4].

United Nations Development Programme (UNDP) juga membuat pemahaman yang luas tentang reformasi sektor keamanan dengan mengartikannya sebagai reformasi sektor keadilan dan keamanan, dimana sektor keamanan mencakup orgnisasi peradilan kriminal dan badan pengawas, lembaga militer dan intelijen, institusi non inti seperti pabean, dan tenaga keamanan tidak resmi dan masyarakat sipil.[5]

Sektor Keamanan Pada Masa Orde Baru

Orde Baru sering disebut sebagai Orde Pembangunan sehingga pembangunisme menjadi kata yang muncul beriringan dengan berlangsungnya Orde Baru[6]. Turunan dari pembangunan adalah stabilitas karena Orde Baru percaya investasi ditopang upah murah dan stabilitas yang menggantikan kepastian hukum dan good governance khususnya anti korupsi yang tak mampu dijalankan.

Posisi ABRI (sekarang TNI) menjadi sangat kuat dengan meluasnya peran dan fungsinya melalui dwi fungsi ABRI, konsep yang dicetuskan Jenderal Nasution untuk keterlibatan militer secara langsung dalam kehidupan sosial politik pada seluruh tingkat masyarakat. Melalui konsep dwi fungsi ini ABRI bertindak sebagai alat utama untuk pengembangan dan implementasi kebijakan pemerintah juga sebagai dinamisator dan fasilitator pembangunan nasional. [7]

Kuatnya posisi ABRI juga tercermin dari diserapnya polisi sebagai angkatan ke 5. Hal ini dapat dilihat dalam tulisan Jenderal Purnawirawan Kunarto yang saat itu menjabat sebagai Kapolri pada tahun 1991-1993. Ia menunjukkan degradasi kekuasaan polisi yang terjadi di masa Orde Baru, perampasan kekuasaan polisi oleh militer, dan tantangan-tantangan yang dihadapi Polri dalam menyelenggarakan reformasi terhadap suatu angkatan yang kekurangan tenaga kerja, tidak memiliki peralatan yang memadai, korup, dibenci masyarakat dan tidak memiliki ingatan kelembagaan akan kemerdekaan kelembagaan sebagai bagian dari sistem penegakan hukum yang bekerja dengan baik.[8]

Kondisi Terkini Sektor Keamanan

Salah satu buah reformasi dan tonggak penting bagi reformasi sektor keamanan adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (TAP MPR) No. VI/MPR/2000 tentang Pemisahan TNI dan Polri. Bagian menimbang TAP MPR[9] benar-benar menggambarkan suasana sosial politik reformasi yaitu:

Reposisi dan restrukturisasi ABRI adalah bagian dari demokratisasi
Penggabungan Polri ke dalam ABRI telah mengakibatkan kerancuan dan tumpang tindih peran fungsi TNI di bidang pertahanan dan peran fungsi Polri sebagai penjaga kemanan dan ketertiban.
Peran sosial politik dalam dwifungsi ABRI adalah penyimpangan yang mengakibatkan tidak berkembangnya sendi-sendi demokrasi dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat.

Penguatan Polri sebagai institusi reformis tampaknya berpuncak pada pemisahan dengan TNI. Dengan meningkatnya demokrasi secara perlahan-lahan TNI “kembali ke barak” menjalankan fungsinya sebagai penjaga pertahanan nasional[10]. Sebaliknya Polri menjadi institusi yang banyak berkiprah karena mandatanya adalah penjaga keamanan nasional[11]. Seiring dengan hal ini keluhan masyarakat terhadap Polri secara konsisten menempati posisi tinggi di berbagai lembaga.

Data pengaduan Komnas HAM menunjukkan selama 3 tahun berturut-turut sejak 2014 menunjukkan kepolisian menempati posisi tertinggi sebagai pihak yang diadukan. Mari kita lihat perbandingannya dengan institusi lain sejak tahun 2014 hingga 2016 di bawah ini.

Urutan	2016	2015	2014
1.	Kepolisian: 2.290	Kepolisian 2734	Kepolisian: 2.483
2.	Korporasi: 1.030	Korporasi: 1.231	Korporasi: 1.127
3.	Pemerintah daerah: 931	Pemerintah daerah: 1011	Pemerintah daerah: 771
4.	Pemerintah pusat (Kementerian): 619	Lembaga peradilan: 640	Lembaga Peradilan: 641
5.	Lembaga peradilan: 436	Pemerintah pusat (Kementerian): 548	Pemerintah pusat (Kementerian): 499
6.	BUMN/BUMD: 359	BUMN/BUMD: 381	BUMN/BUMD: 463
7.	TNI: 280	TNI: 331	Lembaga Negara (Non kementerian): 282
8.	Kejaksaan: 214	Lembaga negara (Non kementerian): 288	TNI: 215
9.	Lembaga negara (Non kementerian): 122	Kejaksaan: 252	Kejaksaan: 195
10.	Lembaga pendidikan: 108	Lembaga pendidikan: 146	Lembaga Pendidikan: 134
11.	Lembaga pemasyarakatan dan / atau Rutan: 56	Organisasi: 55	Organisasi: 58
12.	Organisasi: 43	Lembaga pelayanan kesehatan: 44	Lembaga Pemasyarakatan dan/atau Rutan: 44
13.	Lembaga pelayanan kesehatan: 28	Lembaga pemasyarakatan dan/atau Rutan: 43	Lembaga Pelayanan Kesehatan: 41
14.	Pemerintah negara lain: 15	Pemerintah negara lain: 9	Pemerintah negara lain: 13
15.	Lembaga legislatif: 4	Lembaga legislatif: 4	Lembaga legislatif: 1

Masalah yang diadukan ke Komnas HAM pada tahun 2015[12] adalah:

Proses alur penyidikan dan/atau penyelidikan 1475 (81%);
Penangkapan dan/atau penahanan tidak sesuai dengan ketentuan 87;
Penangkapan dan/atau penahanan disertai kekerasan 23;
Tindak kekerasan, pemukulan, penembakan, dan intimidasi 13;
Penyiksaan dalam proses pemeriksaan 102;
Lain – lain 120.

Laporan Komnas HAM dikonfirmasi oleh data pengaduan yang dimiliki Ombudsman RI. Laporan Ombudsman menunjukkan kepolisian berada pada peringkat kedua (45 persen) dalam bentuk penundaan berlarut dengan 11 laporan per hari, institusi pemerintahan (42 persen) dalam bentuk kesalahan prosedur sebanyak lima laporan per hari, dan praktek suap dan pungli di instansi pemerintah daerah (53 persen) dengan rata-rata dua laporan setiap harinya. Berdasarkan laporan di sektor penegakan hukum, kepolisian paling tinggi terindikasi penundaan berlarut, yaitu 51 persen. Menurut Ombudsman, suap atau pungli biasanya ditandai dengan adanya penundaan berlarut dan pelanggaran prosedur[13].

Penundaan berlarut dalam proses penyidikan tak terhindarkan dalam sistem hukum acara pidana Indonesia saat ini karena KUHAP memberikan peluang penafsiran yang berbeda dari semangat peradilan yang cepat, murah, dan sederhana. Meskipun Pasal 50 KUHAP mengatur bahwa:

Tersangka berhak segera mendapat pemeriksaan oleh penyidik dan selanjutnya dapat diajukan kepada penuntut umum;
Tersangka berhak perkaranya segera dimajukan ke pengadilan oleh penuntut umum;
Terdakwa berhak segera diadili oleh pengadilan.

Tetapi dalam prakteknya ketiadaan pembatasan waktu membuat pasal ini seolah tidak memiliki kekuatan hukum dan hanya mengikat secara moral.

Lebih dari itu, masa penyidikan di tiap-tiap tahap sering diukur dengan masa penahanan maksimal. Meskipun ketentuan penahanan dan perpanjangan penahanan pada setiap tingkat pemeriksaan yaitu di kepolisian, kejaksaan, pengadilan negeri, pengadilan tinggi dan MA[14] menyatakan “tidak menutup kemungkinan dikeluarkannya tersangka atau terdakwa dari tahanan sebelum berakhir waktu penahanan tersebut, jika kepentingan pemeriksaan sudah dipenuhi” tapi pada kenyataannya penerapan ketentuan pasal ini nyaris tidak pernah terdengar. Penahanan di Indonesia sudah berubah dari maksud sebenarnya untuk mempermudah penyidikan, penuntutan dan pemeriksaan di pengadilan[15] menjadi penghukuman serta penyandera hakim agar memutuskan bersalah. Dalam praktek jarang sekali hakim membebaskan terdakwa yang sudah ditahan karena besarnya resiko jika ia menuntut aparat penegak hukum.

Komite Menentang Penyiksaan (Committee Against Torture) dalam concluding observations pada sesi keempat tanggal 28 April-16 May 2008 menyoroti lamanya penahanan dan tidak adanya mekanisme membawa tahanan segera ke depan pengadilan untuk menguji penahanannya: “Failure to bring detainees promptly before a judge, thus keeping them in prolonged police custody for up to 61 days”. Meskipun Indonesia sudah menjadikan Kovenan Hak Sipil dan Politik (KHSP) menjadi hukum Indonesia dengan UU 12/2005 tetapi Pasal 9 KHSP tidak diikuti dengan perubahan sistem peradilan pidana di Indonesia. Pasal 9 ayat (3) menyatakan:

Setiap orang yang ditahan atau ditahan berdasarkan tuduhan pidana, wajib segera dihadapkan ke depan pengadilan atau pejabat lain yang diberi kewenangan oleh hukum untuk menjalankan kekuasaan peradilan, dan berhak untuk diadili dalam jangka waktu yang wajar, atau dibebaskan. Bukan merupakan suatu ketentuan umum, bahwa orang yang menunggu diadili harus ditahan, tetapi pembebasan dapat diberikan atas dasar jaminan untuk hadir pada waktu sidang, pada setiap tahap pengadilan dan pada pelaksanaan putusan, apabila diputuskan demikian.

Kemudian pasal 9 ayat (4) mengatur:

Siapapun yang dirampas kebebasannya dengan cara penangkapan atau penahanan, berhak untuk disidangkan di depan pengadilan, yang bertujuan agar pengadilan tanpa menunda-nunda dapat menentukan keabsahan penangkapannya, dan memerintahkan pembebasannya apabila penahanan tidak sah menurut hukum.

Beberapa orang atau bahkan banyak orang akan berargumen praperadilan adalah bukti telah terpenuhinya ketentuan di atas. Benarkah demikian? Praperadilan bukanlah sebuah kewajiban dari negara melainkan berskema permohonan yang artinya harus dimohonkan dan tidak berlaku otomatis untuk setiap orang. Sedangkan ketentuan di atas jelas sekali menyatakan “setiap orang wajib segera dihadapkan ke pengadilan” yang artinya negara lah yang harus menghadapkan orang-orang yang ditahan tersebut dan bukan orang yang ditahan itu yang harus mengajukan permohonan.

Lamanya masa penahanan dan tiadanya kontrol atas penahanan ini membuka peluang terjadinya penyiksaan dan berujung pada mengadili orang yang salah. Tidak ada ketentuan mengenai pengeyampingan bukti yang diperoleh melalui penyiksaan (exclusionary evidence) membuat penyiksaan masih berlangsung. Pemahaman yang belum bergeser dari HIR yaitu pengakuan tersangka/terdakwa sebagai alat bukti juga membuat pengejaran pengakuan melalui penyiksaan menjadi tujuan. Padahal pengakuan tersangka tidak bisa digunakan karena yang diakui adalah yang ia katakan di sidang dan pengakuannya tidak serta merta membuat terdakwa bersalah melainkan perlu adanya alat bukti lain[16].

Peradilan sesat juga ditopang tidak ada mekanisme pengawas eksternal baik oleh hakim untuk melihat kesahihan penahanan seperti di atas, ataupun penuntut sebagai pengendali perkara. Penyidik yang tidak pernah berangkat ke pengadilan dalam sistem peradilan pidana, tentu memiliki pemahaman yang berbeda tentang bukti apa yang berguna untuk pengadilan. Tiadanya kewajiban untuk mempertahankan bukti itu tentu juga membuat tanggung jawab penyidik berbeda dengan penuntut terhadap kehati-hatian penyusunan bukti-bukti.

Faktor lain berlarutnya penyidikan adalah hubungan antara penuntut dengan penyidik. Tidak adanya kewajiban definitif penyidik menyampaikan surat pemberitahuan dimulainya penyidikan kepada penuntut umum membuat pasal 109 KUHAP sering diakali dan pemberitahuan baru diberikan setelah penyidikan berjalan beberapa saat. Putusan MK kemudian mengkoreksi hal ini meskipun menolak permohonan lainnya dalam Putusan No. 130/PUU-XIII/2015 dengan menyatakan “…, penyidik wajib memberitahukan dan menyerahkan surat perintah dimulainya penyidikan kepada penuntut umum, terlapor, dan korban/pelapor dalam waktu paling lambat 7 hari setelah dikeluarkannya surat perintah penyidikan”.

Masalah lain adalah bolak-balik perkara antara penyidik dengan penuntut yang meskipun tersirat hanya dapat berjalan 2 kali (dilimpahkan oleh penyidik ke penuntut, dikembalikan oleh penuntut kemudian penyidik mengirimkannya kembali[17] tetapi dalam prakteknya disimpangi hingga perkara bisa bolak balik lebih dari itu misal dalam kasus Abraham Samad yang dikriminalisasi saat menjadi ketua KPK yang mengalami 4 kali bolak balilk berkas perkara[18].

Catatan Kaki :

[2] Heiner Hänggi and Fred Tanner, ‘Promoting Security Sector Governance in the EU’s Neighbourhood’, Challiot Paper no. 80, July 2005, p. 13. And also e.g. Edward Rees, ‘SSR and Peace operations: Matching Mandate and Means’, UN Best Practices, 2005, p. 7 dalam Eirin Mobekk, Transitional Justice and Security Sector Reform: Enabling Sustainable Peace, hal. 3.

[3] DAC Guidelines and Reference Series, OECD/DAC Security System Reform, 2005, p. 20 dalam Eirin Mobekk, Transitional Justice and Security Sector Reform: Enabling Sustainable Peace, hal. 3.

[4] Dfid, Security Sector Reform Policy Brief , 2003, p. 2 dalam Eirin Mobekk, Transitional Justice and Security Sector Reform: Enabling Sustainable Peace, hal. 3.

[5] UNDP, Justice and SSR, BPCR’s Programmic Approach, November 2002, p. 8. For more on SSR see e.g. Nicole Ball, ‘Spreading Good Practices in SSR: Policy Options for the British Government’, London: Saferworld, 1998. Alan Bryden and Philipp Fluri (eds.), SSR: Institutions, Society and Good Governance (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2003). DFID, ‘Understanding and Supporting SSR, London, 2002. OECD-DAC, Security System Reform and Governance: Po licy and Good Practice , 2004. Nicole Ball, ‘Justice and SSR: A Conceptual Framework dalam Eirin Mobekk, Transitional Justice and Security Sector Reform: Enabling Sustainable Peace, hal. 3.

[6] Lihat Sritua Arief, Pembangunanisme dan Ekonomi Indonesia : Pemberdayaan Rakyat dalam Arus Globalisasi, Bandung: Zaman Wacana Mulia, 1998.

[7] Andrew Renton-Green, Indonesia After Soeharto Civil or Military Rule? Working Paper 12/98

[8] Kunarto, ‘Jangan Berharap Polri Berubah’ di ICG Asia Report No. 13, Indonesia:

Reformasi Kepolisian Nasional .

[9] Bagian menimbang TAP MPR VI/MPR/2000 lengkapnya menyatakan

bahwa salah satu tuntutan reformasi dan tantangan masa depan adalah dilakukannya demokratisasi, maka diperlukan reposisi dan restrukturisasi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia;
bahwa dengan adanya kebijakan dalam bidang pertahanan/keamanan telah dilakukan penggabungan Angkatan Darat, Angkatan Laut, Angkatan Udara, dan Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam Angkatan Bersenjata Republik Indonesia;
bahwa sebagai akibat dari penggabungan tersebut terjadi kerancuan dan tumpang tindih antara peran dan fungsi Tentara Nasional Indonesia sebagai kekuatan pertahanan negara dengan peran dan tugas Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai kekuatan keamanan dan ketertiban masyarakat;
bahwa peran sosial politik dalam dwifungsi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia menyebabkan terjadinya penyimpangan peran dan fungsi Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia yang berakibat tidak berkembangnya sendi-sendi demokrasi dalam kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat;

[10] Pasal 30 (3): “Tentara Nasional Indonesia terdiri atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara sebagai alat negara bertugas mempertahankan, melindungi, dan memelihara keutuhan dan kedaulatan negara”.

[11] Pasal 30 (4): “Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hukum”.

[12] Laporan Tahunan 2015 Komnas HAM, Pemulihan Hak-hak Korban Pelanggaran HAM, hal. 87.

[13] Tempo.co, Ombudsman: Pungli Tertinggi di Kepolisian dan Pemda, 16 Oktober 2016

https://m.tempo.co/read/news/2016/10/16/063812570/ombudsman-pungli-tertinggi-di-kepolisian-dan-pemda.

[14] Lihat Pasal 24 ayat (3), 25 ayat (3), 26 ayat (3), 27 ayat (3), 28 ayat (3), 29 ayat (5) KUHAP.

[15] Pasal 20

Untuk kepentingan penyidikan, penyidik atau penyidik pembantu atas perintah penyidik sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 berwenang melakukan penahanan.
Untuk kepentingan penuntutan, penuntut umum berwenang melakukan penahanan atau penahanan lanjutan.
Untuk kepentingan pemeriksaan hakim di sidang pengadilan dengan penetapannya berwenang melakukan penahanan.

[16] Pasal 189

Keterangan terdakwa ialah apa yang terdakwa nyatakan di sidang tentang perbuatan yang ia lakukan atau yang ia ketahui sendiri atau alami sendiri.
Keterangan terdakwa yang diberikan di luar sidang dapat digunakan untuk membantu menemukan bukti di sidang, asalkan keterangan itu didukung oleh suatu alat bukti yang sah sepanjang mengenai hal yang didakwakan kepadanya.
Keterangan terdakwa hanya dapat digunakan terhadap dirinya sendiri.
Keterangan terdakwa saja tidak cukup untuk membuktikan bahwa ia bersalah melakukan perbuatan yang didakwakan kepadanya, melainkan harus disertal dengan alat bukti yang lain.

[17] Lihat pasal 110 dan 138 KUHAP.

[18]Kompas.com, Ditolak Lagi, Berkas Abraham Samad Sudah 4 Kali Dikembalikan, 28 Juli 2015. Dapat dilihat di http://regional.kompas.com/read/2015/07/28/15344261/Ditolak.Lagi.Berkas.Abraham.Samad.Sudah.4.Kali.Dikembalikan.